Статьи
-
05.02.16 11:28
Ю.Белоусов. Бюджет для граждан: каким он должен быть
Ю.Белоусов, директор центра прикладной экономики
<< назад к списку
Бюджет для граждан стал в последние 2-3 года очень модной темой. Действительно, он регулярно составляется и публикуется на федерально уровне, почти всеми субъектами Российской Федерации, многими муниципальными образованиями. При этом бюджет для граждан, как правило, публикуется несколько раз в год. Отдельно публикуется бюджет для граждан на базе проекта закона о бюджете на плановый год, затем – на базе закона о бюджете на плановый год, и, наконец, на базе отчета об исполнении закона о бюджете за отчетный год. Чаще всего бюджет для граждан публикуется в виде брошюры, размещенной в сети интернет. Публикуются брошюры и в бумажном формате. Отдельные субъекты Российской Федерации и муниципальные образования создали специализированные интернет-порталы. Почти все эти издания изобилуют разноцветной инфографикой, издаются с высоким полиграфическим качеством. На все это затрачивается довольно много труда, да и финансовых ресурсов.
Естественно, возникает вопрос: а какова эффективность затраченных на создание бюджетов для граждан затрат? Эффективность, это дробь, в числителе которой эффект, в знаменателе – затраты. Самое сложное, это оценить эффект. Попытаемся оценить эффект по числу посетителей, которые хотя бы один раз проявили любопытство и посетили специализированный портал «Бюджет для граждан» или посмотрели брошюру, размещенную в сети интернет. К сожалению, приходится констатировать, что граждане Российской Федерации интереса к бюджету для граждан пока не проявили. Данные независимых счетчиков посещаемости свидетельствуют о крайне низком интересе пользователей интернет к ресурсам «Бюджет для граждан». Данные ресурсы посещает менее 1% населения в течение года.
В чем причина? Естественно, что с этим нужно разобраться. Распространенное объяснение о том, что финансовые органы стараются, работают для граждан, а граждане этого не ценят, проблемы не решает. Нельзя списывать низкую популярность и на «нераскрученность» интернет-порталов. Несколько лет назад аналогичная картина была на порталах госуслуг, созданных в соответствии с федеральным законом №210-ФЗ. Федерация и субъекты федерации создали порталы, на которых разместили информацию о десятках тысяч государственных и муниципальных услуг, но информацию крайне низкого качества. Естественно, что эти порталы не вызывали интереса граждан, их посещаемость так же была крайне низкая. Прошло несколько лет и удалось качественно перевести в электронный вид с десяток важных для населения государственных услуг. Посещаемость порталов в течение короткого времени возросла в сотни и тысячи раз.
Представляется, что и причина низкой посещаемости бюджетов для граждан кроется в том, что размещенная в брошюрах и на интернет-порталах информация просто не нужна гражданам. О низком качестве с точки зрения изготовления я бы не стал говорить, так как есть брошюры довольно высокого качества, но и их востребованность крайне низкая.
Как изменить ситуацию? Для этого необходимо, во-первых, понять, что такое бюджет для граждан и для чего он нужен.
Из самого названия «бюджет для граждан» следует, что этот ресурс должен представлять информацию о бюджете в виде, который был бы понятен широкому кругу граждан, не обладающих специальной финансовой подготовкой. Связано это с тем, что бюджет представляет собой довольно сложный для изучения объект. Точнее сказать, сложность бюджета заключается в огромном объеме включенной в него информации.
Как обычно изучают сложные объекты? Они изучаются с помощью моделей, позволяющих упростить сложный объект. В качестве примера приведем планету Земля. Это сложный объект, содержащий горы и моря, страны и города, почвы и полезные ископаемые, дороги и границы, многие другие характеристики. Для изучения Земли используются многие модели, самыми популярными из которых являются глобус и географические карты. Обращаем внимание, что географические карты могут быть самыми разнообразными. Есть физическая карта мира, есть политическая, есть карта почв и так далее. Каждая карта представляет собой модель, позволяющую изучить объект в определенном разрезе. При этом карты могут быть разного масштаба. Таким образом, для изучения одного объекта используется большое количество моделей в зависимости от целей исследования.
Аналогично, для изучения бюджета гражданами, не обладающими специальными финансовыми знаниями необходимо представить бюджет в виде набора моделей. Одна модель позволит понять функционирование бюджетной системы, другая даст возможность изучить структуру бюджета в программной классификации, третья послужит для определения необходимой детализации данных и так далее. Таким образом, нет и не может быть универсального «бюджета для граждан», как нет и не может быть единой и универсальной карты мира. Бюджет для граждан должен представлять собой набор моделей, позволяющих как понять бюджет в целом, так и получить бюджетную информацию в необходимом разрезе.
Разрабатываемые сегодня бюджеты для граждан этой проблемы не решают. Из множества причин, обусловивших эту ситуацию, отметим две наиболее острые.
Первая. Каждое публично-правовое образование разрабатывает свой собственный бюджет для граждан. Логика здесь заключается в том, что разработчики бюджета для граждан представляют реальный бюджет данного публично-правового образования. Но здесь возникает проблема. Если речь идет о самом бюджете, то с ним работают специалисты, понимающие, что данный бюджет представляет собой только часть бюджетной системы Российской Федерации. Расходная часть бюджета определена полномочиями, установленными федеральными законами. Обычный же гражданин не обладает такими знаниями, поэтому ему сложно понять, почему в муниципальном бюджете нет информации о финансировании здравоохранения, или почему ничего не сказано про пенсии. В региональном бюджете гражданин так же не поймет, почему такие незначительные суммы запланированы на здравоохранение, так как основное финансирование ведется не через бюджет, а через Территориальный фонд обязательного медицинского страхования. Да и многие другие расходы, например, на общее образование, не очень-то понятны.
Таким образом, первая проблема, которую требуется решить для создания качественного бюджета для граждан, заключается в том, чтобы показать всю бюджетную систему Российской Федерации и место в этой системе конкретного публично-правового образования.
Вторая проблема состоит в том, что финансисты по своей профессиональной особенности любят точность. А гражданам эта точность не всегда нужна, часто она затрудняет восприятие бюджета. Например, при создании раздела «доходы бюджета» в бюджете для граждан можно полностью соблюдать требования бюджетной классификации, но это приведет к тому, что за деревьями не будет видно леса. А можно несколько не по правилам провести агрегацию данных о доходах бюджета и получить хороший результат, допустим, в целях создания качественной визуализации. Еще раз обратимся к примеру с географическими картами. На политической карте мира трудно показать маленькие государства, типа Сан-Марино или Андорры. Но показать их нужно, поэтому приходится существенно нарушать пропорции по площади государств. Но на это приходится идти, тем более, что на картах крупного масштаба этот недостаток исчезает. Так же и в бюджете для граждан нет необходимости в абсолютной точности. Если нужна точность, следует обратиться к самому бюджету.
Указанные выше проблемы невозможно решить в случае разработки бюджетов для граждан в форме брошюры. Для этого необходимо создавать специальные сайты (порталы). Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования такие порталы уже создали. Однако, заложили в них ту же идеологию, что и в брошюрах, поэтому созданные порталы даже проигрывают конкуренцию брошюрам. Кстати, порталы не должны в дальнейшем полностью вытеснить брошюры. Последние целесообразно оставить, разместив в них, например, текстовую информацию, поясняющую, чем бюджет планового года отличается от бюджета текущего года, и использовать этот формат на публичных слушаниях по проекту бюджета. В брошюрах так же целесообразно пояснять, почему были утверждены конкретные инвестиционные или другие значимые проекты. Например, на федеральном уровне было бы полезно объяснить, почему Россия боролась за право проведения Чемпионата мира по футболу, какие планируются затраты, какой ожидается эффект от данного мероприятия.
Таким образом, качественный бюджет для граждан должен включать в себя, во-первых, интернет-портал, на котором представлена информация обо всей бюджетной системе, включая федеральный, региональный и местный бюджет, плюс информация о внебюджетных фондах. Эта информация должна быть масштабируема. Во-вторых, бюджет для граждан должен включать в себя текстовую часть с пояснениями особенностей действующих и планируемых бюджетов различных уровней власти. Ничего подобного в реальной практике сегодня нет. Логично было бы такой портал разместить на Едином портале бюджетной системы Российской Федерации, но пока не понятны даже планы на этот счет.
Насколько такой бюджет будет востребован гражданами?
1) Очевидно, что он будет полезен для изучения бюджета и бюджетной системы школьникам и студентам. Если дополнить качественный бюджет для граждан педагогическими материалами, кейсами, другими образовательными ресурсами, то это принесет значительный эффект и оправдает затраты на разработку бюджета для граждан.
2) Для повышения востребованности бюджета для граждан другими категориями пользователей, этот документ должен применяться в практической деятельности людей. В первую очередь это относится к использованию граждан, их интереса к бюджету, в целях повышения эффективности управления общественными финансами. Все-таки именно общество, граждане являются собственниками бюджетных средств, а их участие в управлении этими средствами находится сегодня на довольно низком уровне. По крайней мере, на стадии планирования бюджета и, особенно, на стадии контроля за исполнением бюджета именно общественное участие способно повысить эффективность управления. В первую очередь это относится к муниципальному уровню управления. Кто, например, отлично знает состояние автомобильных дорог в любом городе? Я думаю, что это профессиональные таксисты. Почему бы тогда не привлечь их к процессу планирования расходов бюджета на строительство и ремонт дорог? А контроль за качеством ремонта или строительства дорог? Может быть, есть смысл привлечь к приемке работ пользователей, тех, кто более всего заинтересован в высоком качестве работ. И это не случайные люди, они - собственники. Бюджет для граждан должен предоставлять информацию, которая бы побуждала общественность принимать более активное участие в процессе управления общественными финансами. Тем более, что форм общественного участия российским законодательством предусмотрено много, но используются они крайне слабо. Разработчикам бюджета для граждан можно рекомендовать за некоторый образец материалы, разрабатываемые публичными акционерными обществами к собраниям акционеров. Как правило, это серьезные, но подготовленные в доступной форме, материалы, которые наемная исполнительная власть акционерного общества готовит для собственников акционерного общества. Вряд ли исполнительная власть акционерного общества ограничится демонстрацией на собрании акционеров двухминутного мультфильма. Государственная исполнительная власть на стадии планирования бюджета сегодня занята популярным разъяснением своих бюджетных решений, а должна получать или не получать одобрение от граждан, как собственников бюджетных средств. Соответственно, на завершающей стадии бюджетного цикла власть должна отчитаться перед собственником. И в бюджете для граждан должна быть именно та информация, которая необходима для отчета.
3) Бюджет существует не сам по себе, он органически вплетен в систему социально-экономических отношений общества. Поэтому у бюджета есть много пересечений с другими социальными и экономическими институтами. Соответственно, могут возникать разработки, затрагивающие смежные с бюджетом отрасли. Еще один пример из области географических карт. Яндекс-пробки базируются на географических картах, но это уже не география. Это нужный людям сервис, но без географических карт он был бы невозможен. В настоящее время могут разрабатываться аналогичные сервисы, полезные людям с практической точки зрения, основанные на бюджетной информации. Такие разработки могут дополнять бюджет для граждан, делать его более интересным, полезным, а, следовательно, более востребованным обществом.
В заключение отметим, что разработка бюджетов для граждан является очень молодым явлением, причем не только в России. Сейчас нарабатывается первый опыт. Вряд ли есть смысл в ближайшее время ждать идеальных бюджетов для граждан. Но еще раз подчеркнем, что основной смысл бюджетов для граждан состоит в повышении эффективности управления общественными финансами. Возможностей для этого множество. Например, интересно проанализировать выделение средств федерального бюджета на поддержку ипотеки в 2015 году. Социологи утверждают, что 86% российских семей не имеют возможности приобрести квартиру даже с помощью ипотеки. Но 14% семей имеют такую возможность, это более материально обеспеченные семьи. Выделение 20 миллиардов рублей бюджетных средств на поддержку ипотеки означает, что каждая российская семья недополучит от государства услуг в 2015 году примерно на 500 рублей, а эти 20 миллиардов пойдут на поддержку нескольких тысяч более обеспеченных семей, заключивших договор ипотечного кредитования. Получается, что бедные помогают богатым купить квартиру. В чем эффективность выделения этих средств из бюджета? Понимаю, что, возможно, это механизм поддержки строительной отрасли во время кризиса. Но именно по таким сложным и неоднозначным вопросам необходимо получать одобрение общества, как собственника бюджетных средств. Бюджет для граждан – это публичная площадка для постановки и решения подобных бюджетных вопросов, для анализа эффективности управления общественными финансами.
Россия в последние годы, не смотря на многие проблемы, набрала хороший темп в разработке бюджетов для граждан. Задача - не снижать этот темп. Более того, активность в разработке бюджетов для граждан, которую мы наблюдаем на федеральном и региональном уровнях, необходимо обязательно распространить и на местный уровень, где от этой активности можно получить наибольший эффект в управлении общественными финансами.
- 17.08.17 Надо быть взыскательней (штрафы за нарушение правил дорожного движения и бюджет)
- 07.07.17 Газета Известия: "Служенье муз не терпит конкуренции. Деятели искусства просят сделать для культуры исключение из законопроекта о госзаказе в социальной сфере"
- 23.09.16 Социально-экономическое развитие России: обретение новой динамики
- 30.08.16 Ваши деньги в бюджетной системе России
- 27.06.16 Основные роли участников бюджетных отношений: оценка и самооценка (уточненная версия)
- 27.06.16 За выход Великобритании из ЕС заплатит весь мир
- 16.06.16 Основные роли участников бюджетных отношений: оценка и самооценка