Статьи
-
27.07.12 12:50
Государственные программы: отличительные особенности
В настоящее время предусмотрены законодательством и широко применяются в практике государственного и муниципального управления долгосрочные и ведомственные целевые программы. Государственная программа – новый инструмент программно-целевого управления, который имеет существенные отличия от долгосрочных и ведомственных целевых программ. В настоящей статье рассмотрены отличительные особенности инструментов программно-целевого управления.
Статья публикуется в рамках проекта Центра прикладной экономики и журнала «Госменеджмент» «Практические рекомендации по разработке государственных программ и переходу к программному формату бюджета».
Впервые определение государственной программы в ее новом качестве[1] было дано в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а затем, для федерального уровня, понятие было уточнено постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». Согласно последнему документу, государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.
Определение долгосрочной целевой программы для федерального уровня содержится в постановлении Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Согласно указанному документу, федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.
Определение ведомственной целевой программы содержится в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №294 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Согласно указанному документу, ведомственная целевая программа - утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов).
Этот экскурс в правовое поле позволяет определиться с объектом управления в рамках программы. Для государственной программы – это сфера социально-экономического развития и безопасности (например, образование), для долгосрочной целевой программы – системная проблема (например, модернизация образования, организация школьного питания, повышение безопасности образовательных учреждений), для ведомственной целевой программы – тактическая задача (например, организация оказания образовательных услуг).
Важной методологической особенностью государственных программ является использование для достижения поставленных целей всех инструментов государственного управления, таких как: бюджетное финансирование, меры государственного регулирования, механизмы взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, организациями иных организационно-правовых форм, гражданами. Для долгосрочных и ведомственных целевых программ обязательным элементом является только бюджетное финансирование. Потенциал остальных используется не всегда и далеко не в полной мере.
Под мерами государственного регулирования понимается предоставление налоговых льгот, регулирование цен и тарифов, предоставление государственных гарантий, бюджетных кредитов, реструктуризация задолженности, лицензирование деятельности и т.п. В рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ эти инструменты могут найти отражение в системе мероприятий, но скорее, как исключение, а не правило. Для государственных программ методология Российской Федерации предусматривает использование данных инструментов в качестве обязательных. Следует отметить, что ряд субъектов Российской Федерации на данном этапе игнорируют данные инструменты при разработке и утверждении методологии разработки и реализации государственных программ.
Примерами мер государственного регулирования сферы образования могут быть: предоставление налоговой льготы по транспортному налогу в отношении школьных автобусов, осуществляющих перевозки учащихся образовательных учреждений; установление размера компенсации родительской платы за содержание ребенка (детей), в образовательных учреждениях (организациях), реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования и др.
Мы относим к инструментам государственной политики также выстраивание отношений с другими публично-правовыми образованиями, государственными и муниципальными учреждениями, организациями иных организационно-правовых форм, гражданами. С каждым из этих субъектов отношения выстраиваются по-разному, с использованием различных механизмов. Для публично-правовых образований это механизмы передачи полномочий, софинансирование программ и мероприятий, оценка эффективности деятельности. Для государственных и муниципальных учреждений – выдача государственных (муниципальных) заданий, его финансовое обеспечение, контроль за исполнением государственного (муниципального) задания. Для организаций различных организационно-правовых форм – размещение государственных заказов, механизмы государственно-частного партнерства, реализация социальных проектов. Для граждан – общественные инициативы, волонтерство. Комплексный и системный подход к применению этих инструментов на практике отсутствует, хотя отдельные их элементы используются, в том числе в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ.
Так, применяется в долгосрочных целевых программах:
- взаимодействие с органами местного самоуправления путем предоставления субсидий на софинансирование муниципальных программ и (или) мероприятий;
- взаимодействие с организациями различных организационно-правовых форм путем размещения государственного заказа, реализации механизмов государственно-частного партнерства, социальных проектов.
Применяется в ведомственных целевых программах:
- взаимодействие с государственными (муниципальными) учреждениями путем выдачи государственных заданий, его финансового обеспечения, контроля за реализацией.
В государственной программе потенциал от взаимодействия с другими участниками процессов может быть использован в гораздо большей степени, в том числе за счет комплексного и системного подхода, планирования такой деятельности и осуществления контроля за ее реализацией.
На примере из сферы образования можно проиллюстрировать взаимоотношения со всеми участниками. Так, с федеральными органами государственной власти осуществляется взаимодействие на предмет софинансирования мероприятий, направленных на модернизацию региональной системы общего образования, на реализацию национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» и др. Органам местного самоуправления переданы государственные полномочия в сфере образования; необходимо их финансово обеспечивать и осуществлять контроль за их исполнением. Для софинансирования муниципальных программ органам местного самоуправления предоставляются субсидии из бюджетов субъектов Российской Федерации, например, на развитие системы школьного питания или на проведение противоаварийных мероприятий в зданиях муниципальных общеобразовательных учреждений. Учреждениям, реализующим образовательные программы, выдаются государственные задания на оказание государственных услуг, обеспечивается их финансирование и осуществляется контроль за исполнением. В предоставлении образовательных услуг участвуют организации различных организационно-правовых форм, например, частные детские сады или школы, автономные образовательные учреждения дополнительного образования. Объединения учащихся или их родителей могут реализовывать отдельные функции управления или контроля за деятельностью образовательного учреждения.
В качестве следующей характеристики программно-целевого инструмента рассмотрим его связь с полномочиями. Из определения государственной программы следует, что для достижения поставленных целей реализуются ключевые государственные функции. Так вопрос поставлен впервые. Для долгосрочной и ведомственной целевой программы обязательным было лишь требование: иметь отношение к целям социально-экономического развития или полномочиям.
Одним из главных принципов организации государственной власти и местного самоуправления в России является разграничение полномочий. В рамках этих полномочий осуществляют деятельность органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, и за их реализацию отвечают. Логично, что в государственных программах должны найти отражение возложенные законом полномочия: как они реализуются, с помощью каких инструментов, какие результаты планируется достичь.
Попытка увязать полномочия с результатами сделана путем принятия Указов Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Но это мониторинг, констатация факта. Принятие государственных программ на основе связки «полномочие» - «действия» - «результат» позволит осуществить управленческий процесс, включая планирование, организацию и контроль.
Приведем пример из сферы образования.
Одно из полномочий в этой сфере - организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации.
В качестве действий для реализации этого полномочия можно рассматривать:
- предоставление государственных услуг по реализации общеобразовательных программ, содержанию и воспитанию обучающихся (воспитанников), проведению лечебно-оздоровительных, реабилитационных, санитарно-гигиенических и профилактических мероприятий для детей, нуждающихся в длительном лечении, в период получения ими образования в образовательных учреждениях;
- поэтапное введение федеральных образовательных стандартов общего образования нового поколения;
- приобретение оборудования (учебно-лабораторное, учебно- производственное, спортивное оборудование и инвентарь для общеобразовательных учреждений, компьютерное оборудование, оборудование для организации медицинского обслуживания обучающихся, оборудование для школьных столовых, оборудование для проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся;
- развитие школьной инфраструктуры (текущий ремонт с целью обеспечения выполнения требований к санитарно-бытовым условиям и охране здоровья обучающихся, а также с целью подготовки помещений для установки оборудования);
- повышение квалификации, профессиональная переподготовка руководителей общеобразовательных учреждений и учителей и др.
В качестве целевых показателей могут быть использованы:
- удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене (ЕГЭ), процент;
- доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, процент;
- доля обучающихся по программам, соответствующим требованиям федеральных государственных образовательных стандартов нового поколения, в общей численности обучающихся, процент;
- удовлетворенность учащихся и их родителей качеством общего образования, процент от числа опрошенных;
- доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, процент.
Для полноты картины цепочку «полномочие» - «действия» - «результат» целесообразно дополнить «финансированием». Опять все логично, поскольку поставлена задача: включить в государственные программы большую часть расходных обязательств публично-правового образования. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, расходное обязательство - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Изначально в части ресурсного обеспечения государственная программа должна быть в полной мере согласована с бюджетом. По сути, это составляющая бюджета, обоснование бюджетных расходов с точки зрения результатов. Это еще одна очень значимая особенность государственной программы.
В настоящее время долгосрочные и ведомственные целевые программы, как правило, финансируются частично. Объемы финансирования, утвержденные в долгосрочных целевых программах, зачастую в разы отличаются от бюджетных ассигнований на их реализацию. И это стандартная практика.
Следует обратить внимание еще на один элемент - межведомственное взаимодействие. Сейчас именно с этим во многом связаны организационные трудности внедрения программно-целевых принципов в деятельность органов государственной власти. Хотя для долгосрочной целевой программы межведомственное взаимодействие, так же как и для государственной программы, элемент обязательный. Как для решения системной проблемы, так и для управления сферой социально-экономического развития или безопасности, необходимы согласованные действия нескольких участников. Ведомственная же целевая программа реализуется одним ведомством, межведомственное взаимодействие здесь не требуется.
В нашем примере из сферы образования в реализации государственной программы «Развитие образования» вместе с органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере образования, целесообразно задействовать органы, реализующие государственную политику в сферах занятости населения, физической культуры и спорта, регулирования потребительского рынка, информации и связи и др.
Таким образом, мы рассмотрели программно-целевые инструменты с точки зрения объекта управления, используемых инструментов управления, отношения к полномочиям (вопросам местного значения) и бюджетным ресурсам, необходимости межведомственного взаимодействия. Сводная характеристика программно-целевых инструментов с точки зрения использования этих элементов представлена таблице.
Таблица – Характеристика инструментов программно-целевого управления
Элемент
Государственная программа
Долгосрочная целевая программа
Ведомственная целевая программа
Объект управления
Сфера социально-экономического развития и безопасности
Системная проблема
Тактическая задача
Использование инструментов управления
- бюджетное финансирование
Используется
Используется
Используется
- меры государственного регулирования
Используется
Возможно
Не используется
- взаимодействия с публично-правовыми образованиями
Используется
Для субъекта Российской Федерации - с органами местного самоуправления
Не используется
- взаимодействие с государственными (муниципальными) учреждениями
Используется, механизм государственных заданий
Не используется
Возможно, механизм государственных заданий
- взаимодействие с организациями иных организационно-правовых форм
Используется
Возможно
Не используется
- взаимодействие с гражданами
Используется
Возможно
Не используется
Связь с полномочиями
Максимальный охват
В рамках полномочий (вопросов местного значения)
В рамках полномочий (вопросов местного значения)
Связь с бюджетом
В полной мере
Не в полной мере
Не в полной мере
Межведомственное взаимодействие
Обязательный элемент
Обязательный элемент
Не используется
С точки зрения практического использования целесообразно при разработке методологии разработки и реализации государственных программ учитывать особенности государственной программы как нового инструмента программно-целевого управления.
О. Тимофеева
директор департамента
ООО «Центр прикладной экономики», к.э.н.
<< назад к списку
[1] Программы со статусом «государственные» принимались на федеральном уровне до утверждения Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в отсутствие правового основания для такого статуса программ. Например, утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, Государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2015 годы и др.
- 17.08.17 Надо быть взыскательней (штрафы за нарушение правил дорожного движения и бюджет)
- 07.07.17 Газета Известия: "Служенье муз не терпит конкуренции. Деятели искусства просят сделать для культуры исключение из законопроекта о госзаказе в социальной сфере"
- 23.09.16 Социально-экономическое развитие России: обретение новой динамики
- 30.08.16 Ваши деньги в бюджетной системе России
- 27.06.16 Основные роли участников бюджетных отношений: оценка и самооценка (уточненная версия)
- 27.06.16 За выход Великобритании из ЕС заплатит весь мир
- 16.06.16 Основные роли участников бюджетных отношений: оценка и самооценка