Статьи
-
10.07.12 08:34
О развитии системы государственного управления
© ООО «Центр прикладной экономики»
В настоящей статье изложена точка зрения о развитии системы государственного управления. Она посвящена только самым важным вопросам, связанным с бюджетной системой.
Статья публикуется в рамках проекта Центра прикладной экономики и журнала «Госменеджмент» «Практические рекомендации по разработке государственных программ и переходу к программному формату бюджета».
В последние годы в Российской Федерации происходят существенные изменения в системе государственного управления. Это обусловлено теми новациями, которые реализуются в важнейшей ее составляющей – системе управления общественными финансами. Можно выделить два основных вектора этих изменений. Во-первых, если раньше процесс планирования и исполнения бюджета являлся исключительно зоной ответственности финансового органа, то сейчас в бюджетный процесс активно вовлекаются главные распорядители бюджетных средств (далее – ГРБС). Во-вторых, в бюджетном процессе стали использовать показатели результативности.
Практическая реализация изменений в обозначенных нами направлениях осуществляется с помощью двух новых механизмов: государственных заданий и государственных программ.
Механизм формирования и выдачи государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) массово запущен с 2012 года. Он стал обязательным для финансирования бюджетных и автономных государственных и муниципальных учреждений. Благодаря этому начался процесс перехода от сметного финансирования учреждений к нормативному финансированию. Правда, на данном этапе, в большей степени, формальному. Тем не менее, государственные и муниципальные задания резко повысили роль ГРБС в бюджетном процессе. Бюджетное финансирование государственных и муниципальных бюджетных и автономных учреждений осуществляется на основе заданий, сформированных по показателям объема и качества государственных услуг или работ. То есть, финансирование стало зависеть от достижения конкретного результата.
Сроки перехода к формированию бюджетов всех уровней на основе государственных программ пока не установлены, но есть основания полагать, что с 2013 года массово начнется процесс планирования бюджетов на основе государственных программ. Это еще больше усилит роль ГРБС в бюджетном процессе. И еще больше приведет к внедрению показателей результативности в бюджетный процесс.
Главное отличие программного бюджета от традиционного состоит в том, что ГРБС, получая бюджетное финансирование, берут на себя или наделяются определенными обязательствами по достижению целевых показателей. Здесь есть некоторое сходство государственных программ с долгосрочными и ведомственными целевыми программами. Но существенным отличием является то, что объемы бюджетного финансирования, зафиксированные в долгосрочных или ведомственных целевых программах, могли существенно отличаться от реального финансирования, а государственные программы – это и есть сам бюджет, обоснование бюджетных расходов с точки зрения результатов. Сейчас такие обоснования содержатся в пояснительных записках к проектам бюджетов или внесению изменений в них. Для рядовых граждан эти записки, как правило, бывают не доступны, а когда дело доходит до отчета об исполнении бюджета, о пояснительных записках уже вообще никто не вспоминает.
Есть еще ряд важных направлений развития государственного управления, по которым пока делаются только первые шаги.
Во-первых, речь идет об открытости бюджета и других механизмах государственного управления. Появился «Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации об учреждениях», ведутся работы по программе «Электронный бюджет».
Это направление влечет за собой следующее – вовлечение в бюджетный процесс не только ГРБС и учреждения, но и широкие слои населения. Открытость и публичность бюджета позволит гражданам влиять на принимаемые властью решения не только через выборы. Смысл этого процесса заключается в том, что в качестве показателей результативности, наряду или вместо статистических показателей, будут использоваться оценки гражданами качества государственных и муниципальных услуг.
Общественной оценке и рейтингам сейчас уделяется все больше внимания в системе государственного управления. Это происходит по разным причинам. Например, по причине политической целесообразности: статистика статистикой, а голосуют на выборах люди, и важно, чтобы они были удовлетворены деятельностью государства. Повышенное внимание начинает уделяться мнению сетевых сообществ, новой категории, сформировавшейся и развивающейся на основе новых технологий. Стоит отметить и откровенную слабость российской статистики, которая не в состоянии обеспечить органы государственной и муниципальной власти адекватными показателями результативности.
Логическим завершением процессов открытости и публичности деятельности властей и бюджета должна стать взаимосвязь между оценкой населением качества государственных (муниципальных) услуг и оценкой деятельности государственных (муниципальных) гражданских служащих, руководителей и специалистов государственных и муниципальных учреждений, в том числе их заработной платой.
Именно такие направления для развития системы государственного управления заданы в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах.
Изменения в системе государственного управления существенным образом повлияют на ее важнейший элемент - планирование. Сегодня требования к государственному планированию иные по сравнению с теми, что были еще 2-3 года назад.
Вчерашняя система планирования состояла из 3 или 3,5 уровней: стратегия социально-экономического развития – программа социально экономического развития – бюджет, – и где-то рядом, долгосрочные и ведомственные целевые программы. При этом, если первые два уровня были как-то связаны друг с другом, то связи с бюджетом они практически не имели. Долгосрочные и ведомственные целевые программы существовали вообще сами по себе, они имели очень относительную связь как с бюджетом, так и с программой социально- экономического развития.
Современная система государственного планирования состоит из 4 уровней: стратегия социально-экономического развития – программа социально-экономического развития – бюджет, состоящий из государственных (муниципальных) программ – государственные (муниципальные) задания. При этом существует абсолютная связь бюджета и государственных (муниципальных) заданий. Основная задача состоит в том, чтобы с этими элементами увязать стратегию и программу социально-экономического развития. И делать это придется на совершенно новой платформе. Государственные и муниципальные задания уже сегодня строятся на основе государственных и муниципальных услуг. На эту же основу перейдет бюджет и государственные программы. Чтобы не было разрывов в системе государственного планирования, необходимо стратегию и программу социально-экономического развития выстраивать в привязке к государственным или муниципальным услугам.
Исходя из современной модели государственного управления, можно сформулировать основные требования к уровням государственного планирования:
- стратегия социально-экономического развития: определяет направления развития территории в целях повышения населением оценки качества и количества государственных и муниципальных услуг;
- программа социально-экономического развития: в целях выполнения стратегических направлений оценивает имеющиеся для этого ресурсы, определяет наиболее эффективные направления их использования, в том числе по различным отраслям, видам деятельности, муниципальным образованиям. (Последнее актуально для выстраивания межбюджетных отношений в целях создания стимулов для экономического развития территорий);
- государственные программы и бюджет в целом: по каждому направлению, определенному Программой социально-экономического развития, определяют план мероприятий и обеспечивают этот план финансовыми ресурсами;
- государственные задания: определяют количественные и качественные параметры деятельности государственных (муниципальных) учреждений, определяют объем финансовых ресурсов, необходимых для оказания государственных и муниципальных услуг надлежащего качества.
Таким образом, круг замыкается и выстраивается стройная и логичная система государственного планирования. Все четыре уровня планирования подчинены единым целям и отличаются, в первую очередь, уровнем детализации. Действующая сегодня схема стратегического планирования этого обеспечить не в состоянии. Есть десятки примеров ее реализации на уровне субъектов Российской Федерации, сотни примеров на муниципальном уровне, и вряд ли хоть один можно признать успешным. Между стратегией и программой социально-экономического развития, с одной стороны, и бюджетом и государственными (муниципальными) заданиями, с другой стороны, неизбежно возникает разрыв.
Ликвидация такого разрыва и создание целостной системы государственного управления требует изменения нормативно-правовой базы. Важнейшие акты, регулирующие систему государственного управления, оперируют разными понятиями. Федеральные законы от 22 сентября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводят понятия «полномочия» и «вопросы местного значения». Указы Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» оперируют понятием «показатели эффективности». Связь показателей с полномочиями и вопросами местного значения просматривается, но очень слабая; официальная российская статистика просто не в состоянии обеспечить такую связь. Более поздние нормативные акты, такие как Федеральные законы от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», во главу угла ставят понятие «услуга». Связь услуг с полномочиями, вопросами местного значения и показателями эффективности почти не просматривается. Представляется необходимым добиться совместимости понятий: «полномочие», «вопрос местного значения» - «услуга» - «показатель эффективности».
На основании вышеизложенного, а также на основании анализа современного состояния государственного управления, можно сформулировать некоторые практические рекомендации для органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований:
- осуществлять разработку новой системы государственного управления и планирования необходимо комплексно;
- начинать работу целесообразно не со стратегии социально-экономического развития, а с наведения порядка в перечнях государственных (муниципальных) услуг и государственных (муниципальными) заданиях;
- стратегию и программу социально-экономического развития разрабатывать только после определения механизмов общественного контроля за качеством оказания государственных услуг (или параллельно);
- самая актуальная и неотложная задача – разработка государственных программ.
Ю. Белоусов,
директор ООО «Центр прикладной экономики», к.э.н.,
О. Тимофеева
директор информационно-аналитического департамента
ООО «Центр прикладной экономики», к.э.н.
<< назад к списку - 17.08.17 Надо быть взыскательней (штрафы за нарушение правил дорожного движения и бюджет)
- 07.07.17 Газета Известия: "Служенье муз не терпит конкуренции. Деятели искусства просят сделать для культуры исключение из законопроекта о госзаказе в социальной сфере"
- 23.09.16 Социально-экономическое развитие России: обретение новой динамики
- 30.08.16 Ваши деньги в бюджетной системе России
- 27.06.16 Основные роли участников бюджетных отношений: оценка и самооценка (уточненная версия)
- 27.06.16 За выход Великобритании из ЕС заплатит весь мир
- 16.06.16 Основные роли участников бюджетных отношений: оценка и самооценка