Статьи
-
05.07.12 08:07
Государственные программы: практические рекомендации по разработке на региональном уровне
© ООО «Центр прикладной экономики»
Центр прикладной экономики совместно с электронным журналом «Госменеджмент», начинает публикацию цикла статей, в которых на основе практического опыта реализации проектов по внедрению программно-целевого управления в деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации будут даны рекомендации по разработке государственных программ на региональном уровне и переходу к программному формату бюджета.
На данном этапе совершенствования государственного управления в Российской Федерации чрезвычайно важной является тема перехода к программному формату бюджета. Курс на внедрение программно-целевого управления в деятельность органов государственной власти подтвержден в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах, Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Вместе с тем, практика показывает, что внедрение программно-целевого управления в современных условиях сопряжено с определенными сложностями. В частности, налицо трудности с разработкой проектов государственных программ.
Государственная программа, безусловно, новый инструмент программно-целевого планирования и управления. Она имеет существенные отличия от долгосрочных и ведомственных целевых программ, широко применяемых в практике государственного управления в России. С этим связаны методологические трудности разработки государственных программ. Другая причина – необходимость организации межведомственного взаимодействия органов государственной власти, организация их работы по проектному принципу. В настоящее время деятельность органов государственной власти организована совершенно иначе. С этим связаны организационные трудности при разработке и реализации государственных программ.
При разработке методологии формирования и реализации государственных программ региона за основу, как правило, принимаются правовые акты, принятые на федеральном уровне [1]. Можно дать следующие рекомендации по их адаптации к условиям субъекта Российской Федерации.
При определении структуры государственной программы необходимо учитывать практику применения в субъекте Российской Федерации программно-целевых инструментов (долгосрочных, ведомственных целевых программ), а также рассмотреть возможность отказа от использования долгосрочных целевых программ.
Реальность такова, что долгосрочная или ведомственная целевая программа в настоящее время может рассматриваться:
а) как государственная программа (например, «Развитие образования»);
б) как подпрограмма государственной программы (например, «Развитие профессионального образования», «Развитие дополнительного образования»);
в) как мероприятие или комплекс мероприятий государственной программы (например, «Школьное питание», «Модернизация системы образования», «Безопасность образовательных учреждений» и т.п.).
В таких условиях необходим анализ действующих в субъекте Российской Федерации долгосрочных, ведомственных целевых программ, результаты которого помогут определиться со структурой государственной программы, а также принять решения о дальнейшем использовании данных инструментов в практике государственного управления. При этом основанием для отказа от использования долгосрочных целевых программ может стать проект изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, где статья 179 «Долгосрочные целевые программы» действующей редакции заменяется статьей «Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы».
Для определения степени достижения поставленных целей и задач государственной программы используются целевые показатели. На региональном уровне целесообразно при определении состава целевых показателей учитывать показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установленные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Известно, что к данному документу много нареканий. Тем не менее, именно на основе этих показателей осуществляется оценка деятельности региона и его главы. Еще один немаловажный фактор заключается в том, что значения всех показателей можно определить. На основе данных официальной статистической отчетности, ведомственной и бюджетной отчетности, иным способом, ежегодно, Министерство регионального развития Российской Федерации формирует массив отчетных данных по всем показателям указа в разрезе всех регионов.
В целях создания возможностей для привлечения дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета на цели реализации государственной программы региона целесообразно при определении состава целевых показателей учитывать целевые показатели (индикаторы) государственной программы Российской Федерации в соответствующей сфере социально-экономического развития. Согласно методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации в качестве финансового обеспечения основных мероприятий государственной программы могут быть предусмотрены субсидии или субвенции из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В переходный период, когда государственные программы Российской Федерации находятся в стадии разработки, могут быть использованы показатели для оценки эффективности использования межбюджетных субсидий, предоставляемых в настоящее время в сфере реализации государственной программы. Объем этих ресурсов довольно значителен. Например, в 2011 году межбюджетные субсидии составили 514,7 млрд. рублей или 31,3% в общем объеме безвозмездных перечислений из федерального бюджета.
Для планирования деятельности по выстраиванию взаимоотношений с федеральными органами государственной власти целесообразно в составе государственной программы предусмотреть соответствующий раздел. Именно здесь будут отражены сведения о возможностях и намерениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации по привлечению средств федерального бюджета на реализацию целей и задач региональных государственных программ.
Значительный вклад в социально-экономическое развитие региона вносят муниципальные образования. От того, как они развиваются, от их успехов или неудач, во многом зависит уровень социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Как их организовать, как скоординировать их действия в целях достижения поставленных целей и задач, – на эти вопросы также должны быть ответы в государственной программе субъекта Российской Федерации. Правда, лишь в том случае, если к сфере реализации государственной программы федеральным законодательством отнесены вопросы местного значения или если органам местного самоуправления переданы государственные полномочия в сфере реализации государственной программы. Для планирования деятельности по выстраиванию взаимоотношений с органами местного самоуправления в составе государственной программы целесообразно сформировать раздел «Участие муниципальных образований в реализации государственной программы».
В качестве дополнительного раздела государственной программы (дополнительного в сравнении с федеральной методологией) предлагается также рассматривать сведения о реализуемых в рамках государственной программы публичных нормативных обязательствах как особом виде расходных обязательств. Это позволяет обеспечить более четкую связь государственной программы с бюджетом и не путать публичные нормативные обязательства с государственными услугами, а с точки зрения публичности дает дополнительную информацию гражданам о деятельности властей.
Согласно методологии разработки и реализации государственных программ на федеральном уровне, эффективность реализации государственных программ предполагается оценивать в соответствии с методикой, утверждаемой в составе программы. То есть, для каждой государственной программы должна быть сформирована собственная методика оценки ее эффективности. Такой подход исключает возможность сопоставления оценок эффективности реализации разных государственных программ, а для разработчика государственной программы создает дополнительные трудности методологического плана.
Нами предлагается осуществлять оценку эффективности реализации государственных программ по единой схеме, на основе интегрального показателя, рассчитываемого с учетом оценок эффективности по ряду критериев. В число таких критериев рекомендуется включать:
а) достижение целевых показателей государственной программы (в том числе: степень выполнения плановых значений целевых показателей; уровень соответствия значений целевых показателей среднероссийским показателям);
б) качество планирования ресурсного обеспечения государственной программы (в том числе: процент исполнения бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы; соответствие фактических и плановых объемов финансирования государственной программы в разрезе источников финансирования);
в) степень реализации мероприятий государственной программы (в том числе: оценка планируемых и фактически полученных непосредственных результатов реализации мероприятий; своевременность выполнения мероприятий);
г) качество управления реализацией государственной программы (в том числе: количество несогласованных вопросов, вынесенных на рассмотрение межведомственной комиссии; количество внесенных изменений в отчетном периоде в государственную программу; качество и своевременность подготовки и представления отчетов о реализации государственной программы).
Такой подход позволит сравнивать эффективность реализации всех государственных программ, вне зависимости от сферы социально-экономического развития. Отраслевые особенности при этом будут учтены через степень достижения целевых показателей государственных программ.
Тимофеева О.И.,
директор информационно-аналитического департамента
ООО «Центр прикладной экономики», к.э.н.
<< назад к списку
[1] Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»; приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
- 17.08.17 Надо быть взыскательней (штрафы за нарушение правил дорожного движения и бюджет)
- 07.07.17 Газета Известия: "Служенье муз не терпит конкуренции. Деятели искусства просят сделать для культуры исключение из законопроекта о госзаказе в социальной сфере"
- 23.09.16 Социально-экономическое развитие России: обретение новой динамики
- 30.08.16 Ваши деньги в бюджетной системе России
- 27.06.16 Основные роли участников бюджетных отношений: оценка и самооценка (уточненная версия)
- 27.06.16 За выход Великобритании из ЕС заплатит весь мир
- 16.06.16 Основные роли участников бюджетных отношений: оценка и самооценка